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Wie mächtig ist ein EU-Kommissar in seinem Haus?

Interessant wird es immer wenn Politiker nach ihrer Karriere von ihrem politischen Alltag berichten. Letzte Woche erzählte der ehemalige deutsche EU-Kommissar Günter Verheugen im Haushaltskontrollausschuss einige Anekdoten. Zum Beispiel diese: Während seiner Zeit als EU-Kommissar gab einer seiner Generaldirektoren ein Interview. Darin behauptete dieser, dass Politiker lediglich für die Darstellung zuständig seinen, die Politik jedoch von den Generaldirektoren gemacht wird. Die Kommissare seien demnach lediglich ein schmückendes Beiwerk.

Nun wird es wohl niemanden erstaunen, dass der eine oder andere Beamte zuweilen derartige Gedanken hegt, dass diese jedoch öffentlich ausgesprochen werden, ist ein eindrucksvolles Lehrstück eines überheblichen Selbstverständnisses. Wer also regiert die EU-Kommission? Sind die EU-Kommissare Herr im eigenen Haus oder regieren die Beamten? Oder anders gefragt: Prägt das Amt des Kommissars mehr die Person, als die Person das Amt?

Erstkontakt

Der Erstkontakt zwischen dem Kommissar in spe und den Beamten findet spätestens bei der Vorbereitung für das Hearing im EU-Parlament statt. Die neuen Kommissare sind in der Regel ressortfremd, dass heißt, sie sind auf die Expertise der Kommissionsbeamten angewiesen um bei den Fachfragen der EU-Abgeordneten zu bestehen. In dieser Zeit der ersten Zusammenarbeit formt sich jener Eindruck, der richtungweisend für die zukünftige Arbeitsgemeinschaft ist. Günther Verheugen hat diese Phase als „sehr entscheidend“ für den EU-Kommissar bezeichnet. Denn hier erkennen die Beamten rasch, ob der Kandidat eine schnelle Auffassungsgabe besitzt, durchsetzungsfähig ist, ob er die richtigen Fragen stellt und ob er sich tief und akribisch in die Materie hineinarbeitet. Gibt sich ein Kommissaranwärter in dieser Phase unbeholfen und uninteressiert, wird er sich schnell auf dem Abstellgleis wieder finden und einen Ruf genießen, als jemand, der alles ungelesen durchwinkt. Dementsprechend wird sich das auch auf den Inhalt der Dossiers auswirken. Zeigt jedoch jemand Durchsetzungsvermögen, Interesse an der Materie und ist er gewillt die Rolle als politischer Leader in seinem Politikbereich zu übernehmen, kann er sich Respekt erarbeiten und das Amt durch seine Person auch formen.

Machterweiterung des Präsidenten

Auch wenn die Kommission als Organ im Kollegium entscheidet, es gibt einen Präsidenten, dem der Kommissar durch dessen Richtlinienkompetenz „unterstellt“ ist. Er beschließt auch die interne Organisation und er ernennt die Vizekommissare. Darüber hinaus wählt er seine Kommissaranwärter „im Einvernehmen“ mit dem Rat aus. Er hat damit einen wesentlichen Einfluss auf die Bestellung. Er ist der Chef der Kommissare. Seine Machtposition hat sich in den letzten Jahren ausgeweitet.

Denn in dieser Zeit kam es zu einer Zentralisierung der Entscheidungswege, wie eine neue Studie von Professor Hussein Kassim zeigt. Vor allem die Möglichkeiten zur Orchestrierung und Intervention sind in den letzten Jahren gestiegen. Auch wurde während der Amtszeit von José Manuel Barroso das Generalsekretariat transformiert, von einem unterstützendem Sekretariat für das gesamte Kollegium, zu seinem „personal service of the Commission President“. Diese Transformation ist machtpolitisch sehr wesentlich, denn das Generalsekretariat ist das „institutionelle Gedächtnis“ und es ist die einzige Einrichtung die weiß, was in jeder Dienststelle vorgeht.

Der heimliche Chef

Doch wer glaubt, dass ein Kommissar lediglich auf die hierarchische Ebene über ihn angewiesen ist, der hat sich getäuscht. „Da soll man sich nichts vormachen – viele halten die Generaldirektoren für wichtiger, als die Mitglieder der Kommission“, weiß selbst Ex-Kommissar Günter Verheugen. Das ist nicht verwunderlich: Kommissare kommen und gehen, der Generaldirektor jedoch bleibt. Denn eine Anstellung in der Kommission heißt in der Regel ein Job als pragmatisierter Beamter auf Lebenszeit. Während der neue Kommissar seine Tätigkeit aufnimmt und versucht sich in den ersten Monaten mühsam in die Materie einzuarbeiten, hat der Generaldirektor bereits lange Erfahrung vorzuweisen, inklusive den in der Zeit aufgebauten Netzwerken im Haus und außerhalb. Da der Kommissar keine Personalhoheit besitzt und es auch kein deutsches Modell einer politischen Leitung einer Generaldirektion gibt, kann er ihn auch nicht auswechseln. Der Generaldirektor bleibt, er ist die Kontinuität in Person und der Kommissar ist gezwungen sich mit ihm zu arrangieren.

Darüber hinaus besitzt der Generaldirektor auch die Budgethoheit und ist für seine Entscheidungen haftbar. Der EU-Kommissar selbst hat keinen Einfluss auf die Mittelvergabe. Es existieren auch unzählige formalisierte Entscheidungen, die der Kommissar nicht zu Gesicht bekommt. In Fällen, in denen der Kommissar und der Generaldirektor auch noch räumlich voneinander getrennt sind und der Kommissar mehr Wert auf die Darstellung seiner Politik nach außen legt als auf die interne Leitungsfunktion, verschärft sich diese Situation.

Das strukturelle Korsett

Um EU-Kommissar zu werden bedarf es der Unterstützung vieler Akteure: Der eigenen Partei, der nationalen Regierung, dem Kommissionspräsidenten und nicht zuletzt dem EU-Parlament. Das schafft Abhängigkeiten. Darüber hinaus kann kein Kommissar eine Legislaturperiode von Neuen beginnen und seine politischen Ziele auf ein leeres Blatt Papier formulieren. Es existiert bereits von Beginn an ein gewisser Handlungszwang für den Kommissar. Dieser resultiert zum einen aus der Erwartungshaltung der Mitgliedstaaten, des EU-Parlaments oder der unterschiedlichen Stakeholder. Zum anderen gibt es unzählige offene Dossiers aus der vergangenen Legislaturperiode, die abgearbeitet werden müssen. Auch der Mehrjährige Finanzrahmen ist in den meisten Fällen bereits festgesetzt. Hinzu kommen die Leitlinien vom Kommissionspräsidenten. Der Rahmen für eigene politische Ideen ist damit bereits deutlich eingeschränkt. Findet man eine Möglichkeit und legt einen eigenen Entwurf vor, so ist der Kommissar an seine Kollegen gebunden – Entscheidungsfindung per Mehrheit im Kollegium –, danach an das Parlament und die Mitgliedstaaten, deren Unterstützung von Fall zu Fall variiert.

Fazit: Neben den strukturellen Einschränkungen an denen der Kommissar selbst nur wenig ändern kann, bleibt alleine seine Persönlichkeit und sein eigenes Rollenverständnis um das Amt zu prägen. Wer ein politischer Leader ist und hart arbeitet, kann sich behaupten, wer sich selbst als oberster Beamter definiert, wird die Entscheidungen seiner Mitarbeiter nur darstellen, aber nur selten die Lenkungsaufgabe wahrnehmen können.

Im Übrigen: Verheugen hat seinen Generaldirektor nach dem Interview zu sich zitiert und um ein Gespräch gebeten. Vermutlich auch in dem Wissen, dass er ihn nicht los wird. In einem Unternehmen wäre das Interview mit hoher Wahrscheinlichkeit ein Kündigungsgrund. Der Beamte saß jedoch weiter fest im Sattel.