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EU-Geheimdokumente: Schranken der Transparenz

Unser Bewusstsein ist geprägt von historischen Ereignissen wie den Karlsbader Beschlüssen, den nationalsozialistischen Verbrechen oder den Machenschaften der Stasi. Die großen Grausamkeiten der mittleren und jüngeren Vergangenheit assoziiert der Bürger somit reflexartig mit dem Missbrauch des staatlichen Gewaltmonopols.

Transparenz ist die Chance, um Vertrauen in die öffentlichen Institutionen zu fördern. Mehr noch: Demokratische Politik setzt Transparenz voraus. Nur ein informierter Bürger ist ein mündiger Bürger. Der „Grundsatz der Offenheit“ ist daher auch im Vertrag von Lissabon verankert. Jeder Unionsbürger hat demnach das Recht auf Zugang zu Dokumenten der EU-Institutionen.

EU-Verschlusssachen bilden die Schranke des Grundsatzes der Offenheit. Klassifiziert wird in vier Geheimhaltungsstufen: ¬EU RESTRICTED, EU CONFIDENTIAL, EU SECRET und EU TOP SECRET. Die Unterscheidung richtet sich danach, ob eine „unbefugte Weitergabe den Interessen der Europäischen Union oder eines der Mitgliedstaaten in unterschiedlichem Maße schaden könnte.“

Chaotische Auslegungskultur

Bei der Klassifizierung von Dokumenten muss mit Sorgfalt vorgegangen werden. Eine zu hohe oder zu niedrige Einstufung soll vermieden werden. Eine Einstufung als geheim hat nur zu erfolgen, wenn diese erforderlich ist und solange dieses Erfordernis besteht. Über die Geheimhaltungsstufe entscheidet alleine der Dokumentenurheber.

In der Praxis wird diese Rechtsgrundlage jedoch chaotisch ausgelegt. Da weder Kontrollmechanismen zur Überprüfung des Klassifizierungserfordernis, noch Sanktionen gegen die Urheber bei ungerechtfertigter Klassifizierung bestehen, ist die Entscheidung darüber, welche Dokumente in welcher Stufe klassifiziert werden, oftmals bloß subjektiv.

Als sicherheitspolitischer Mitarbeiter ist der Urheber durch eine Denkweise geprägt, in der Transparenz als höheres Risiko betrachtet wird als Geheimhaltung. Ausschlaggebend ist auch die Routine des Beamten beim Klassifizieren, die Art und Qualität seiner Ausbildung sowie der Charakter des Urhebers. Ist er von ängstlicher Natur, wird er Informationen überklassifizieren. Ist er beseelt von Geltungsdrang, wird er zu Unterklassifizierung neigen, um für seine Arbeit eine größere Leserschaft zu erlangen.

Auch nationale Unterschiede spielen eine Rolle. So sind Österreicher und Franzosen bekannt dafür, dass sie Dokumente höher klassifizieren als notwendig. Alles in allem kommt es bei soviel Subjektivität schon einmal vor, dass ein und dasselbe Dokument in zwei unterschiedlichen Klassifizierungen in Umlauf ist.

Innerhalb der EU gilt die Regel, dass Informationen über politische Führungskräfte, die gegen sie verwendet werden könnten, als EU SECRET klassifiziert werden. Ein medial bereits zitiertes Beispiel: Würde die EU über die Verlagerung von Atommüll entgegen den Zusagen der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel entscheiden, dann würde diese Information zur Verschlusssache, um Proteste zu verhindern und die Reputation der Bundeskanzlerin zu schützen. Das Themenspektrum dieses Beispiels ist variabel.

Bei all dem kommt hinzu, dass auch Informationen, die einer Geheimhaltung nicht notwendigerweise unterliegen, klassifiziert werden können. Sind etwa nur Teile eines Berichts Verschlusssache, so wird der gesamte Bericht klassifiziert.

Immer mehr Geheimdokumente?

Über die Anzahl der Geheimdokumente geben die einzelnen Institutionen in unterschiedlicher Qualität Auskunft. Da heißt es etwa vonseiten der Kommission: „Aufgrund des Verwaltungsaufwands“ könne die Behörde keine detaillierten Angaben machen. Dieses Argument ist unzulässig. Schließlich wurde festgelegt, dass eigene Registraturen den Lebensweg eines jeden Geheimdokuments dokumentieren. Es ist also zu jedem Zeitpunkt klar, wie viele Dokumente existieren.

Der Rat ist auskunftsfreudiger. Ingesamt 7.551 klassifizierte Dokumente hat er im Jahr 2011 „bearbeitet“. Davon kein einziges mit der Geheimhaltungsstufe EU TOP SECRET. Auf dem ersten Blick zeigt sich auch ein Rückgang der Anzahl der Verschlusssachen von 9.392 auf 7.551 zwischen 2009 und 2011. Doch der Blick ist trügerisch.

Denn mit der Etablierung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD, dieser hat am 1. Dezember 2010 vollständig seinen Betrieb aufgenommen) wurden viele Institutionen, wie zum Beispiel der militärische EU-Planungsstab, vom Generalsekretariat des Rates in den EAD übersiedelt. Der Zeitraum 2009 bis 2011 ist somit geprägt von einer breiten Umstrukturierungsphase. Will man einen genaueren Überblick über die Anzahl der Verschlusssachen im Rat erhalten, muss man auch einen Blick auf die Anzahl der Verschlusssachen im EAD werfen. Laut Catherine Ashton, die Hohe Vertreterin und Chefin des Außendienstes, werden „jährlich mehrere tausend Dokumente“ behandelt. In Summe muss man wohl eher davon ausgehen, dass die Anzahl der Verschlusssachen in den letzten Jahren gestiegen ist.

Wirklich präzise lässt sich jedoch keine Aussage treffen. Es ist nirgends normiert, dass Informationen über die Anzahl der klassifizierten Dokumente, etwa sortiert nach Jahren, Klassifizierungsstufen und Seitenanzahl, veröffentlicht werden müssen. Eine solche Regelung wäre aber notwendig, um eine Inflation von Geheimdokumenten frühzeitig zu unterbinden.

Parlament vom geheimen Informationsfluss abgeschnitten

Auf Anfrage bestätigte der Generalsekretär des Europäischen Parlaments, dass in den Jahren 2009 bis 2011 das Parlament nicht nur „keine“ klassifizierten Dokumente erstellt, sondern auch keine von Rat, EAD oder den Mitgliedstaaten erhalten habe. Lediglich 2009 wurden zwei, 2010 acht, 2011 zehn und bis Mai 2012 ein Dokumente der Geheimhaltungsstufe EU RESTRICTED vonseiten der Kommission an das Parlament übermittelt. Eine echte parlamentarische Kontrolle ist bei diesem Informationsfluss unmöglich. Wie sollen wir Abgeordnete urteilssichere Entscheidungen treffen, wenn wir den Inhalt von vielen Dokumenten nicht kennen?

Interinstitutionelle Vereinbarungen zwischen Parlament und den jeweiligen Organen bilden die Grundlage für den Austausch von Geheimdokumenten. Für alle Vereinbarungen gilt: Nur ein kleiner, ausgewählter Kreis von EU-Abgeordneten darf Dokumente bestellen und einsehen. Der Zugriff des Parlaments kann durch die anderen Organe verhindert werden.

Alles in allem zeigt sich, dass die derzeitige Rechtsgrundlage nicht geeignet ist für eine parlamentarische Kontrolle. Auch wurden vonseiten des Parlaments keine Strukturen aufgebaut, um im Rahmen des Möglichen die Kontrollfunktion auszuüben. Fehlender Wille zur Kontrolle besteht somit auf beiden Seiten. Eine grundlegende Überarbeitung der Rechtsgrundlage ist dringend notwendig. In Summe fehlt derzeit jedoch schlicht der politische Wille. Erst kürzlich wurden von uns Änderungsanträge eingebracht. Sie wurden jedoch mehrheitlich abgelehnt. Die Begründung der Kollegen blieb geheim.


ORF Hohes Haus: „Meisterspion“, 14. April 2013.